มูลนิธิโลกสีเขียว

ความ (ไม่) ยุติธรรมของเขื่อนขนาดใหญ่

ประเด็นใหญ่ประเด็นหนึ่งในประเทศไทยที่คนในสังคมยังถกเถียงกันอย่างคลุมเครือและไม่เคยคลี่คลายด้วยองค์ความรู้ที่ชัดเจน คือนโยบายสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ที่นักการเมืองชอบหยิบมาปัดฝุ่นอยู่เนืองๆ

ตัวอย่างล่าสุดในปี 2553 คือนโยบายสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้น ที่หลายคนคิดว่า “จบ” ไปแล้วกว่าหนึ่งทศวรรษก่อน แต่รัฐบาลและกรมชลประทานยังอ้างว่าจะสามารถแก้ไขปัญหาภัยแล้งและน้ำท่วมได้ ทั้งที่ผลการศึกษามากมายจากหลายภาคส่วนได้ข้อสรุปไปในทางเดียวกันว่า โครงการนี้แก้ปัญหาน้ำท่วมได้เพียงร้อยละ 8 (รายงานขององค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ) ทั้งยังไม่คุ้มทุนทางเศรษฐศาสตร์ (รายงานของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย) และจะส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศในอุทยานแห่งชาติแม่ยมมหาศาลในระดับที่ฟื้นฟูขึ้นมาใหม่ไม่ได้อีก (รายงานของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และมูลนิธิคุ้มครองสัตว์ป่าและพรรณพืชแห่งประเทศไทย) ยังไม่นับการศึกษาของกรมทรัพยากรธรณีที่ชี้ชัดว่า บริเวณที่มีแผนจะสร้างเขื่อนตั้งอยู่บนรอยเลื่อนของเปลือกโลกที่ยังเคลื่อนตัวไม่หยุดนิ่ง

ลำพังเหตุผลทั้งหมดที่กล่าวไปข้างต้นน่าจะเพียงพอให้แผนการสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้นเข้าข่าย “แค่คิดก็ผิดแล้ว” ได้อย่างไม่ยากเย็น อย่างไรก็ตาม ในโลกแห่งความจริง เหตุผลเหล่านี้ไม่อาจรับประกันว่านักการเมืองที่ชอบอภิมหาโปรเจ็กต์จะไม่ฝันอยากสร้างเขื่อนทำนองนี้ที่อื่นในอนาคต และนโยบายสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้นจะไม่หวนกลับมารบกวนจิตสำนึกของเราอีก

สาเหตุหนึ่งที่นักการเมืองและกรมชลประทานยังประกาศต่อสาธารณะอย่างภาคภูมิใจอยู่เนืองๆ ว่าจะสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ คือข้อเท็จจริงที่ว่าสังคมไทยยังไม่มีการถอดบทเรียนจากประสบการณ์ของตัวเองและของประเทศอื่นอย่างเป็นระบบ คนในสังคมยังขาดการรับรู้ร่วมกันว่าเรามีทางเลือกอะไรบ้างในการบริหารจัดการน้ำ สภาพแวดล้อมแบบไหนที่เขื่อนขนาดใหญ่เป็นคำตอบที่ดีกว่าทางเลือกอื่น การก่อสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ที่ถูกต้องควรทำอย่างไร มีข้อดีข้อเสียอะไรบ้าง รัฐบาลมีมาตรการอะไรในการบรรเทาและชดเชยความเสียหายที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยเฉพาะชาวบ้านที่ต้องอพยพออกจากพื้นที่

ชุด “ข้อควรพิจารณาในการสร้างเขื่อน” ที่ได้รับความเชื่อถือที่สุดคือข้อเสนอในรายงานปี ค.ศ. 2000 ของคณะกรรมการเขื่อนโลก (ดาวน์โหลดได้จาก http://www.dams.org/report/) ซึ่งประมวลจากการศึกษาผลกระทบด้านเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม และวิถีชีวิตของเขื่อนขนาดใหญ่ 7 แห่งในโลก รวมทั้งเขื่อนปากมูลในไทย (ซึ่งคณะกรรมการเขื่อนโลกสรุปว่า “ประสบความล้มเหลวในทุกด้าน”) ถึงแม้ว่าคณะกรรมการชุดนี้ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญล้วนๆ จะสลายตัวไปหลังจากที่เผยแพร่รายงานไม่นาน ชุดข้อเสนอของพวกเขาก็ได้รับการยอมรับสืบมาว่าเป็น “มาตรฐานสากล” ที่เหมาะสมและรอบด้านที่สุดในการสร้างเขื่อน โดยเฉพาะเขื่อนขนาดใหญ่ที่ส่งผลกระทบในวงกว้างทั้งก่อนและหลังการก่อสร้าง

ข้อเสนอหลักของคณะกรรมการเขื่อนโลกคือ การสร้างเขื่อนใหม่ๆ ควรจะทำก็ต่อเมื่อรัฐบาลได้คำนึงถึงทางเลือกอื่นๆ ในการตอบสนองต่อความต้องการน้ำและพลังงานอย่างรอบคอบและรอบด้านแล้ว ได้ลงมือแก้ไขปัญหาที่เกิดจากเขื่อนที่มีอยู่เดิมแล้ว ได้รับความเห็นชอบจากสาธารณะแล้ว และรับรองว่าจะแบ่งผลประโยชน์จากเขื่อนให้กับประชาชนที่ได้รับผลกระทบ

ปัจจุบันรัฐบาลหลายแห่งทั้งในโลกพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา อาทิ เยอรมนี เนปาล แอฟริกาใต้ สวีเดน และเวียดนาม ได้ผนวกรวมข้อเสนอของคณะกรรมการเขื่อนโลกเข้าไปในกระบวนการกำหนดนโยบายภาครัฐ ส่วนสหภาพยุโรปก็มีมติว่าจะอนุญาตให้เขื่อนขนาดใหญ่ขายคาร์บอนเครดิตได้ก็ต่อเมื่อเขื่อนนั้นพิสูจน์ให้เห็นว่าทำตามข้อเสนอชุดนี้แล้ว ย่อลงมาในระดับธุรกิจ ธนาคารยักษ์ใหญ่ระดับโลกหลายแห่ง นำโดยเอชเอสบีซี (HSBC) จากอังกฤษ และเดเซีย (Dexia) จากฝรั่งเศส ก็ได้ผนวกข้อเสนอของคณะกรรมการเขื่อนโลกเป็นเงื่อนไขที่ลูกหนี้ต้องสัญญาว่าจะปฏิบัติตาม ก่อนที่ธนาคารจะปล่อยกู้ให้กับโครงการสร้างเขื่อน

ในโอกาสที่รายงานของคณะกรรมการเขื่อนโลกมีอายุครบ 10 ปี ในปี 2010 International Rivers องค์กรพัฒนาเอกชนที่มุ่งปกป้องแม่น้ำและสิทธิของประชาชนที่พึ่งพาแม่น้ำในการดำรงชีวิต นำบทเรียนจากนานาประเทศ ทั้งที่ทำตามและไม่ทำตามข้อเสนอของคณะกรรมการเขื่อนโลก มาสังเคราะห์และสรุปเรียบเรียงเป็นเอกสารฉบับกะทัดรัดชื่อ “Protecting Rivers and Rights” (พิทักษ์แม่น้ำและสิทธิ) (ดาวน์โหลดได้จากเว็บไซต์ขององค์กรที่ http://www.internationalrivers.org/node/5593)

นักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักมักจะคำนึงถึงมูลค่าทางเศรษฐกิจที่เขื่อนสร้างหรือทำลายเป็นหลักเวลาประเมินว่าเขื่อนแต่ละแห่งควรสร้างหรือไม่ แต่นักเศรษฐศาสตร์พัฒนามักจะสนใจประเด็นผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของผู้คน โดยเฉพาะประเด็นที่ว่า รัฐบาลหรือเจ้าของโครงการได้เยียวยาผู้ได้รับผลกระทบอย่างยุติธรรมแล้วหรือไม่ เรื่องนี้สำคัญเพราะการสร้างเขื่อนทุกแห่งย่อมมีทั้งคนได้และคนเสีย และในเมื่อคนที่เสียประโยชน์ (ที่ดินและวิถีชีวิต) มักจะเป็นชาวบ้านผู้เสียเปรียบทางการเมืองและเศรษฐกิจ รัฐบาลก็ยิ่งควรให้ความสำคัญกับมาตรการเยียวยาพวกเขาและแบ่งผลประโยชน์ที่เกิดจากเขื่อน มิฉะนั้นปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้และโอกาสก็มีแนวโน้มว่าจะรุนแรงขึ้นหลังจากที่เขื่อนสร้างเสร็จ

เอสเธอร์ ดูฟโล (Esther Duflo) และ โรฮินี ปันเด (Rohini Pande) นักเศรษฐศาสตร์พัฒนาชั้นแนวหน้าของโลกจากมหาวิทยาลัยเอ็มไอที ใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์ประกอบกับเทคนิคทางเศรษฐมิติเพื่อศึกษาผลกระทบของเขื่อนขนาดใหญ่ 4,000 แห่งทั่วประเทศอินเดีย ประเทศที่มีเขื่อนมากเป็นอันดับสามของโลก (ตามหลังจีนและสหรัฐอเมริกา) ระหว่างปี 1970-1999 ในงานวิจัยชื่อ “Dams” ในปี 2005 (ดาวน์โหลดได้จาก http://econ-www.mit.edu/files/796) โดยได้ข้อสรุปที่สอดคล้องกับสามัญสำนึกของคนทั่วไปว่า เขื่อนขนาดใหญ่ทำให้ชาวบ้านที่อาศัยอยู่เหนือเขื่อนเดือดร้อน (อาจได้ประโยชน์แต่เพียงระยะสั้นจากการรับจ้างก่อสร้างเขื่อน) แต่ขณะเดียวกันก็ทำให้ชาวบ้านที่อยู่ใต้เขื่อนได้ประโยชน์จากการมีน้ำใช้ในการเพาะปลูกมากกว่าเดิม ทำให้ผลผลิตทางการเกษตรและรายได้สูงขึ้น

เขื่อนNarmada ประเทศอินเดีย
(ภาพ : travel.sulekha.com)

ดูฟโลและปันเดสรุปผลลัพธ์โดยรวมของเขื่อนขนาดใหญ่ในอินเดียว่า มันเป็นการลงทุนที่คุ้มค่าเพียงเล็กน้อยเท่านั้น กล่าวคือ เขื่อนมีส่วนเพียงร้อยละ 9 ในอัตราการเติบโตของผลผลิตทางการเกษตรระหว่างปี 1971-1987 ในขณะที่เพิ่มความเหลื่อมล้ำและอัตราความยากจนโดยรวมของทั้งประเทศ ซึ่งก็หมายความว่ารัฐบาลอินเดียล้มเหลวในการชดเชยผู้ที่เสียประโยชน์จากการสร้างเขื่อน เพราะเขื่อนเป็นกิจกรรมที่สร้างความเหลื่อมล้ำโดยธรรมชาติ (มีทั้งคนได้และคนเสีย) นักเศรษฐศาสตร์ทั้งสองตั้งข้อสังเกตต่อไปว่า ความล้มเหลวในการชดเชยผู้เสียหายนั้นเกี่ยวโยงกับกรอบเชิงสถาบันที่รัฐใช้ในการตัดสินใจเชิงนโยบาย ในแคว้นที่โครงสร้างเชิงสถาบันเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มคนที่ได้เปรียบทางการเมืองและทางเศรษฐกิจ เขื่อนขนาดใหญ่ก็ยิ่งทำให้ความยากจนเพิ่มสูงขึ้นและตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำ

ในเมื่อการเยียวยาและชดเชยผู้เสียหายจากการสร้างเขื่อนเกิดขึ้นเองไม่ได้โดยอัตโนมัติ การตัดสินใจสร้างเขื่อนจึงต้องคำนึงถึงผลกระทบด้านความเหลื่อมล้ำที่จะเกิดขึ้นเป็นสำคัญ ดูฟโลและปันเดเสนอว่า นักวิจัยหรือใครก็ตามที่จะประเมินผลกระทบจากการสร้างเขื่อนในอนาคตควรทำความเข้าใจกับสถาบันและโครงสร้างอำนาจที่ผลักดันให้เกิดโครงการแบบนี้ – โครงการที่เลยจุดคุ้มทุนเพียงเล็กน้อยแต่ทำให้ความเหลื่อมล้ำในประเทศสูงขึ้นและมีผู้ยากไร้มากกว่าเดิม

การสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ย่อมมีคนได้และคนเสีย แต่องค์กรที่สนับสนุนอย่างเช่นธนาคารโลกมักจะมองว่ามันเป็นการพัฒนาสาธารณูปโภคพื้นฐานที่จำเป็น ยอมปล่อยกู้ถึงแม้ว่ามันจะสร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจไม่สูงมาก เพราะเชื่อว่าผู้เสียหายจะได้รับการชดเชย ทว่าหลักฐานเชิงประจักษ์จากอินเดียในงานของดูฟโลและปันเด รวมทั้งประสบการณ์ของไทยเองบอกเราว่าการชดเชยนั้นไม่ง่ายอย่างที่คิด และหลายกรณีก็แทบไม่มีเลย เพราะชาวบ้านผู้เสียประโยชน์มักจะเป็นผู้มีรายได้น้อยที่ไม่มีส่วนรู้เห็นใดๆ กับการตัดสินใจของรัฐที่จะสร้างเขื่อน อย่าว่าแต่จะมีส่วนร่วมในกระบวนการ ซึ่งเป็นข้อเสนอข้อสำคัญของคณะกรรมการเขื่อนโลกเลย

ความยุติธรรมในการสร้างเขื่อนคงจะเป็นประเด็นที่นักการเมืองไทยไม่ใส่ใจไปอีกนาน ตราบใดที่ชาวบ้านยังไร้ซึ่งสิทธิและอำนาจในการต่อรอง แต่ปัญหาภัยแล้งและน้ำท่วมที่มีแนวโน้มว่าจะรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ ตามระดับความร้ายแรงของภาวะสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง ก็น่าจะผลักดันให้สังคมไทยร่วมกันค้นหาคำตอบอย่างจริงจังว่า เขื่อนขนาดใหญ่สอดคล้องกับวิธีบริหารจัดการน้ำที่ยั่งยืนจริงหรือ