มูลนิธิโลกสีเขียว

คน+ทุน+ป่า วิวาทะว่าด้วย REDD+ ในเนปาล

ในยุคที่ทั่วโลกตื่นตัวเรื่องภาวะโลกร้อน สภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง ทรัพยากรธรรมชาติร่อยหรอ ระบบนิเวศเสื่อมโทรม เมืองไทยเราก็มีกระแส “รักษ์โลก” ที่ดึงงบประชาสัมพันธ์ได้ไม่น้อยหน้าชาติใดในโลก โดยเฉพาะ “โครงการซีเอสอาร์” ของบริษัทน้อยใหญ่ที่เดินหน้าปลูกป่าชายเลน สร้างฝายต้นน้ำ ปลูกต้นกล้าถวายพ่อ ฯลฯ กันอย่างคึกคัก

ถึงแม้ว่าผู้ดำเนินโครงการเหล่านี้หลายคนจะมีเจตนาดีและตั้งใจที่จะช่วยแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมจริง ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าโครงการประเภทนี้จำนวนมากยังมีลักษณะฉาบฉวย  การได้ถ่ายรูปลงสื่อถือเป็นมาตรวัด “ความสำเร็จ” แล้ว และไม่สนใจจะกลับไปดูว่าต้นไม้ที่ปลูกไปนั้นมันโตได้หรือเปล่า  ผู้เขียนได้ยินมาว่าปลูกแสนต้นตายหมดแสนต้นก็มี  บางบริษัทมักง่ายถึงขนาดถอนต้นไม้ที่บริษัทอื่นเคยมาปลูกแล้วปลูกซ้ำเพราะขี้เกียจหาที่ปลูกใหม่

กระแสการปลูกป่าสร้างฝายมีส่วนคล้ายกับกระแสใช้ถุงผ้าลดโลกร้อน ตรงที่มันอาจช่วยทำให้คนบางคนหันมาใส่ใจสิ่งแวดล้อมบ้างแทนที่จะคิดถึงแต่ตัวเอง  แต่ถ้ามองในภาพรวม ลำพังกิจกรรมเหล่านี้ไม่อาจแก้ปัญหาได้ เพราะปัญหาการตัดไม้ทำลายป่ายังคงดำเนินไปอย่างต่อเนื่องอย่างรวดเร็วกว่าต้นไม้ที่คนปลูก  ส่วนปัญหาขยะล้นเมืองนั้นต้องแก้รากสาเหตุด้วยการปรับปรุงประสิทธิภาพในการผลิตให้ดีกว่าเดิมหลายเท่า (งานวิจัยหลายชิ้นประเมินว่า สินค้าขั้นสุดท้ายที่ถึงมือผู้บริโภคนั้นประกอบด้วยวัตถุดิบและทรัพยากรเพียง 1-2% ของปริมาณทั้งหมดที่ใช้ไปในการผลิตมันออกมา) รวมทั้งหาวิธีเปลี่ยนพฤติกรรมผู้คนให้เลิกบริโภคแบบทิ้งขว้าง

ปัญหาของการทำลายป่าในไทยเรื้อรังมานานจากพฤติกรรม “ใต้โต๊ะ” ระหว่างนายทุนไร้ยางอายกับข้าราชการ กำลังที่ไม่เพียงพอและค่าตอบแทนอันน้อยนิดของเจ้าหน้าที่ป่าไม้ รวมถึงการถางป่าทำการเกษตรและข้อพิพาทเกี่ยวกับความเป็นเจ้าของ – สองปัญหาที่ระบบราชการไทยดูจะทำเป็นแต่จ้องจับผิดชาวบ้านแบบทื่อๆ ตามตัวบทกฎหมาย แทนที่จะคุ้มครองสิทธิของชาวบ้านและหาทางสร้างแรงจูงใจให้เขาอยู่กับป่าได้อย่างยั่งยืน

“แรงจูงใจ” ที่จำเป็นจะต้องสร้างไม่ได้มีแต่ “สำนึกอนุรักษ์” หรือคุณค่านามธรรมอื่นใดทำนองนี้เท่านั้น แต่ยังต้องมีแรงจูงใจที่กินได้ด้วย นั่นคือตัวเงิน  เพราะปฏิเสธไม่ได้ว่าการไม่ทำลายป่าบางกรณีทำให้ชาวบ้านขาดรายได้ทันที  จะให้เขากินอุดมการณ์ต่างข้าวก็กระไรอยู่

โชคดีในโชคร้ายของปัญหานี้คือมันเกี่ยวพันกับภาวะโลกร้อนและสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง ปัญหาเร่งด่วนระดับโลกที่ทุกประเทศกำลังหาทางรับมือ  ปัจจุบันเรารู้แล้วว่าการตัดไม้ทำลายป่าและถางป่าทำการเกษตรนั้นเป็นตัวการที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกถึงร้อยละ 20 ของปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่มนุษย์ปล่อยขึ้นสู่ชั้นบรรยากาศทุกปี เป็นอันดับสองรองจากอุตสาหกรรมพลังงานเท่านั้น  ดังนั้นถ้าเราอยากควบคุมผลกระทบจากภาวะสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงให้เข้าสู่เสถียรภาพ เราก็จะต้องหาทางลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการตัดไม้ทำลายป่าให้ได้

ในเมื่อการตัดไม้ทำลายป่าเป็นตัวการหนึ่งที่ก่อภาวะโลกร้อน เอ็นจีโอสิ่งแวดล้อมและองค์กรโลกบาลหลายแห่งจึงพยายามหาวิธีแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน  ในบรรดาความพยายามทั้งหลาย โครงการ REDD+ ซึ่งต่อยอดจาก Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation (REDD, http://www.un-redd.org/) ขององค์การสหประชาชาติ เป็นโครงการที่ตีค่าคาร์บอนที่กักเก็บในป่าออกมาเป็นมูลค่าทางการเงิน และนำเงินนั้นไปมอบให้กับชุมชนต่างๆ ในประเทศกำลังพัฒนาเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ชาวบ้านอนุรักษ์ป่า และสร้างแรงจูงใจให้บริษัทในอุตสาหกรรมป่าไม้บริหารจัดการป่าอย่างยั่งยืน  องค์การสหประชาชาติประเมินว่าเงินในโครงการ REDD+ อาจมีมูลค่าสูงถึง 30,000 ล้านเหรียญต่อปี

ในปี 2009 เนปาลกลายเป็นหนึ่งในห้าประเทศสมาชิกน้องใหม่ที่เข้าร่วมโครงการ REDD โดยมีเพื่อนร่วมรุ่นคือ อาร์เจนตินา กัมพูชา เอกวาดอร์ และศรีลังกา  สมาชิกของ REDD ก่อนหน้านี้ประกอบด้วยโบลิเวีย ปานามา ปาปัวนิวกินี ปารากวัย แซมเบีย สาธารณรัฐประชาธิปไตยคองโก อินโดนีเซีย แทนซาเนีย และเวียดนาม – สี่ประเทศสุดท้ายในรายชื่อนี้เป็นประเทศนำร่องของโครงการ REDD  ปัจจุบันอยู่ระหว่างการดำเนินโครงการระดับชาติในภาคปฏิบัติ

ปัจจุบันเนปาลยังมีสถานะเป็น “สมาชิกสังเกตการณ์” ของโครงการ REDD+ แต่อยู่ระหว่างเตรียมพร้อมที่จะเป็นสมาชิกเต็มตัว จัดเวทีให้ผู้มีส่วนได้เสียฝ่ายต่างๆ ได้มีส่วนร่วมตามข้อกำหนดของโครงการ  ผู้เขียนคิดว่าวิวาทะเกี่ยวกับเรื่องนี้ในเนปาลน่าสนใจและน่าจะเป็นบทเรียนให้กับประเทศกำลังพัฒนาประเทศอื่นได้เป็นอย่างดี เพราะ REDD+ ก็เหมือนกับโครงการพัฒนาอื่นๆ ที่ “พระเจ้า (หรือมารร้าย) อยู่ในรายละเอียด” – ไม่ว่าหลักการบนกระดาษจะดูดีเพียงใด การนำมันมาปฏิบัติให้เกิดผลจริงนั้นเป็นเรื่องที่ยากกว่ากันมาก

อุปสรรคสำคัญของREDD+ ในเนปาลคล้ายกับที่เกิดในประเทศอื่น นั่นคือภาคประชาสังคมกับภาครัฐยังหา “จุดร่วม” กันไม่เจอ ถึงแม้ว่าโดยรวมผู้เชี่ยวชาญในเนปาลจากสองภาคส่วนนี้จะเห็นพ้องต้องกันในหลักการที่ว่า “ประเทศร่ำรวยผู้ก่อมลพิษ” ควรจ่ายเงินอุดหนุนสำหรับทั้งคาร์บอนที่กักเก็บในป่าไม้เนปาลและ “ค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการและฟื้นฟูป่าไม้” ของชุมชนท้องถิ่น  แต่ผู้มีอำนาจภาครัฐกับตัวแทนภาคประชาสังคมเห็นกลับต่างกันตรง วิธีการ ที่จะทำเรื่องนี้  เอ็นจีโอเสนอว่ารัฐบาลควรขยายพื้นที่ป่าชุมชนและโอนสิทธิในที่ดินให้กับชาวบ้านอย่างสมบูรณ์ (เนปาลเป็นประเทศแรกๆ ที่ใช้แนวคิดป่าชุมชน แต่ปัจจุบันที่ดินรวมทั้งใต้ดินก็ยังเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐอยู่) รวมทั้ง “สิทธิในคาร์บอน” ที่กักเก็บในป่าด้วย  แต่รัฐบาลเนปาลไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอนี้ เพราะมองว่าป่าไม้เป็น “สมบัติของชาติ” ที่ชาวเนปาลทั้งประเทศควรได้รับประโยชน์ ไม่ใช่เฉพาะแต่ชาวบ้านที่อยู่กับป่าเท่านั้น

ประเด็นที่ว่าผลประโยชน์จากโครงการควรตกอยู่กับใครบ้าง ใครจะเป็นผู้บริหารจัดการกระบวนการต่างๆ ของ REDD+ และจะแบ่งสันปันส่วนค่าใช้จ่ายกันอย่างไร ล้วนเป็นข้อถกเถียงที่ยังไม่มีข้อสรุปในเนปาล  สิ่งที่ภาคประชาสังคมเป็นห่วงมากที่สุดคือ พวกเขาจะมีส่วนร่วมในการออกแบบและปฏิบัติตามแผน REDD+ ในประเทศได้อย่างไร และจะมีกลไกใดบ้างที่รับประกันว่าประโยชน์จากโครงการนี้จะตกถึงมือชุมชนท้องถิ่นและชาวพื้นเมืองจริงๆ เช่น ปัจจุบันในจังหวัดเตราย (Terai) ของเนปาลที่กำลังนำร่อง REDD+ มีพื้นที่เพียงร้อยละ 2 ที่ส่งมอบให้ชุมชนบริหารจัดการ และบางหมู่บ้านก็ถูกกีดกันออกจาก “กลุ่มผู้ใช้ป่าชุมชน” (Community Forest User Groups ย่อว่า CFG) ซึ่งกลุ่มที่จะได้รับการช่วยเหลือจาก REDD+ ในมิติป่าชุมชนจะต้องนิยามตัวเองว่าเป็น CFG

ประเด็นที่ว่า “ใคร” จะได้รับประโยชน์จากโครงการนี้เป็นประเด็นใหญ่ เพราะด้วยข้อจำกัดด้านทรัพยากรคงเป็นไปไม่ได้ที่ REDD+ หรือโครงการไหนก็ตามจะสนับสนุนครอบคลุมทั้งประเทศ  การที่รัฐบาลเนปาลเลือกจังหวัดเตรายเป็นพื้นที่นำร่อง ซึ่งเป็นจังหวัดที่มีอัตราการตัดไม้ทำลายป่าและป่าเสื่อมโทรมสูงมาก ทำให้หลายคนเป็นห่วงว่าสุดท้ายแล้วผลประโยชน์จากโครงการจะไปตกแต่เฉพาะในพื้นที่แบบนี้ แทนที่จะให้รางวัลกับชุมชนท้องถิ่นที่สามารถฟื้นฟู บริหาร และหากินกับป่าได้อย่างยั่งยืนมาแล้วหลายปี  ยังไม่นับปัญหาข้อพิพาทเกี่ยวกับความเป็นเจ้าของที่ดินที่เรื้อรังมานานและความไม่ชัดเจนของกฏหมายในเรื่องนี้ ทำให้ชาวบ้านไม่อยากลงแรงฟื้นฟูเพราะมองว่าเขาอาจสูญเสียที่ดินไปเมื่อฟื้นฟูได้แล้ว  นอกจากนี้ CFG บางกลุ่มก็กำลังประสบปัญหาที่ชนชั้นนำหัวใสบางคนเอาป่าชุมชนที่เคยเสื่อมโทรมแต่ CFG ฟื้นฟูขึ้นมาใหม่ ไปแอบอ้างว่าเป็นพื้นที่ป่าส่วนตัว  ปัจจุบันมีคดีพิพาททำนองนี้ 14 คดีที่ค้างอยู่ในกระบวนการยุติธรรมของเนปาล  บางคดีไปถึงชั้นศาลฎีกา

หันมาดูด้านประสิทธิผล ผลการวัดคาร์บอนในป่าชุมชนที่เป็นโครงการนำร่องได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่าป่าชุมชนที่ได้รับการบริหารจัดการอย่างยั่งยืนนั้นสามารถกักเก็บคาร์บอนเพิ่มขึ้นอย่างมาก  และชุมชนสามารถดูแลป่าและวัดคาร์บอนตามมาตรฐาน IPCC (เพื่อนำไปขึ้นเป็นเงินอุดหนุนจาก REDD+)เองได้เมื่อผ่านการอบรมที่เหมาะสม และเงินอุดหนุนที่ได้รับก็สร้างแรงจูงใจให้พวกเขาอนุรักษ์ป่าต่อไป  ดังนั้น อุปสรรคของการดำเนินโครงการ REDD+ ในเนปาล จึงไม่ใช่ความเสี่ยงด้านประสิทธิผล หากเป็นประเด็นที่ว่ารัฐบาลควรปรับปรุงกฎหมายป่าชุมชนและการบังคับใช้กฎหมายให้เข็มแข็งกว่าเดิม เพื่อให้ชาวบ้านมั่นใจได้ว่าแรงที่เขาลงไปนั้นจะไม่ถูกคนหัวใสนอกพื้นที่คว้าไปขายเป็นคาร์บอนเครดิต  นอกจากนี้ รัฐบาลก็จะต้องถกเถียงกับผู้มีส่วนได้เสียต่างๆ จนได้ข้อสรุปว่า ประโยชน์จากสิทธิในคาร์บอนที่กักเก็บได้และหน้าที่ในการดูแลป่านั้นควรแบ่งสันปันส่วนกันอย่างไร เพราะรัฐบาลก็พูดถูกที่ว่าป่าไม้เป็น “สมบัติของชาติ” แต่ในขณะเดียวกันถ้าชาวบ้านไม่ได้รับประโยชน์เพียงพอ พวกเขาก็ย่อมจะขาดแรงจูงใจที่จะอยู่กับป่าอย่างยั่งยืนต่อไป