เศรษฐศาสตร์ของภาวะโลกร้อน และภาษีคาร์บอน
เศรษฐศาสตร์ของภาวะโลกร้อน และภาษีคาร์บอน
ปัจจุบันภาวะโลกร้อนและภาวะสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง (climate change) เป็นปัญหาเร่งด่วนที่รัฐบาลประเทศทั่วโลกให้ความสำคัญเป็นอันดับต้นๆ ในการดำเนินนโยบาย ยกเว้นประเทศส่วนน้อยอย่างไทยที่รัฐบาล สื่อ และประชาชนทั่วไปยังคิดว่าเป็นเรื่อง “ไกลตัว” ทั้งที่ความปรวนแปรของภาวะสภาพภูมิอากาศส่งผลกระทบต่อคนไทยมากขึ้นเรื่อยๆ ยังไม่นับผลพวงจากการใช้ฉลากคาร์บอนของตลาดส่งออกสำคัญอย่างอเมริกาและยุโรป ที่มีแนวโน้มว่าจะเริ่มใช้จริงในอนาคตอันใกล้นี้ การใช้ฉลากคาร์บอนจะส่งผลกระทบโดยตรงกับภาคเกษตรของไทยที่ส่วนใหญ่ยังทำนาแบบน้ำท่วมขัง ซึ่งใช้น้ำปริมาณมหาศาลและปล่อยก๊าซมีเทนสูง
มีคนไทยกี่คนที่รู้ว่าประเทศไทยมีรายได้ต่อหัวประชากรเป็นอันดับที่ 81 ของโลก แต่ปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สูงเป็นอันดับที่ 21 ของโลก และปล่อยก๊าซนี้เพิ่มขึ้นปีละ 12 เปอร์เซ็นต์ สูงเป็นอันดับ 2 ของโลก คนกรุงเทพฯ ปล่อยคาร์บอนเฉลี่ยต่อคนสูงถึงคนละ 7.3 ตันต่อปี สูงกว่าคนในประเทศร่ำรวยหลายแห่ง รวมทั้งนิวยอร์ก ลอนดอน และโตเกียว
ตราบใดที่ยังไม่มีการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบและคนไทยยังใช้พลังงานอย่างสิ้นเปลืองอย่างไม่รู้ร้อนรู้หนาว โดยเฉพาะคนกรุงเทพฯ เราก็ไม่อาจยกระดับเรื่องนี้ให้เป็นวาระแห่งชาติได้
วิวาทะเรื่องนี้ในวงการเศรษฐศาสตร์เปลี่ยนแปลงไปเรื่อยๆ ตามความคืบหน้าของการศึกษาในวงการวิทยาศาสตร์ สมัยที่นักวิทยาศาสตร์ยังถกเถียงประเด็นพื้นฐานกันอยู่ว่าภาวะโลกร้อนมีจริงหรือไม่ จะก่อให้เกิดอันตรายขนาดไหน ฯลฯ นักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากก็มองว่า เราไม่ควรเสี่ยงลงทุนทำอะไรเพื่อแก้ไขปัญหานี้ เพราะข้อมูลหลักฐานยังไม่ ‘นิ่ง’ และการลงทุนในเรื่องนี้จะต้องใช้ทรัพยากรมหาศาลและใช้เวลานานกว่าจะเกิดผล ถ้าลงทุนไปแล้ว สมมุติว่านักวิทยาศาสตร์พบข้อมูลใหม่ที่พิสูจน์ว่าโลกร้อนไม่รุนแรงเท่ากับที่เคยเชื่อ การลงทุนที่ทำไปแล้วก็อาจไม่คุ้มค่าหรือสูญเปล่าไปทั้งหมดเลยก็ได้
นักเศรษฐศาสตร์กังวลกับเรื่องนี้เพราะโจทย์พื้นฐานของเศรษฐศาสตร์คือ จะจัดสรรทรัพยากรที่มีจำกัดอย่างไรให้เกิดประโยชน์สูงสุด
เนื่องจากตอนนี้เรามีข้อมูลหลักฐานเรื่องภาวะโลกร้อนชัดเจนและมองเห็นอันตรายมากขึ้นเรื่อยๆ นักเศรษฐศาสตร์จึงเลิกถกประเด็นที่ว่าเราควรทำอะไร ‘หรือไม่’ ไปแล้ว (ยกเว้นนักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายขวาจัดบางคนที่รับเงินจากบริษัทยักษ์ใหญ่ปล่อยคาร์บอนสูงที่ไม่ยอมเปลี่ยน หรือไม่ก็ถูกล้างสมอง) เปลี่ยนเป็นคุยกันว่าเราควรทำ ‘อะไร’ และ ‘อย่างไร’ ให้ลดการปล่อยคาร์บอนได้จริง
ในประเด็นนี้ ศาสตราจารย์ วิลเลียม นอร์ดเฮาส์ (William Nordhaus, โฮมเพจ http://nordhaus.econ.yale.edu/) นักเศรษฐศาสตร์ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์เกี่ยวกับภาวะโลกร้อนจากมหาวิทยาลัยเยล ผู้คิดค้นแบบจำลองผลกระทบจากโลกร้อนที่ใช้อ้างอิงอย่างแพร่หลาย ได้สรุปประเด็นทางเศรษฐศาสตร์ โดยเฉพาะอันตรายของการใช้ตลาดคาร์บอนเป็นกลไกหลักในการแก้ปัญหา และเหตุผลที่ควรใช้ภาษีคาร์บอน ไว้ในการบรรยายเรื่อง “ประเด็นเศรษฐศาสตร์ในการออกแบบข้อตกลงโลกเรื่องภาวะโลกร้อน” ที่เมืองโคเปนเฮเกน เดนมาร์ก เดือนมีนาคม 2009 ก่อนการประชุมหารือเรื่องกติกาโลกรอบใหม่จะเริ่มต้น ผู้เขียนจะสรุปความมาเล่าสู่กันฟังในบทความนี้ (อ่านบทบรรยายฉบับเต็มได้ที่ http://nordhaus.econ.yale.edu/documents/Copenhagen_052909.pdf)
นอร์ดเฮาส์ย้ำว่า การรับมือกับภาวะสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงจะต้องอาศัยความรู้ความเข้าใจในวิทยาศาสตร์ของเรื่องนี้อย่างถ่องแท้ แต่ปัจจัยสำคัญอีกปัจจัยหนึ่งที่ขาดไม่ได้เลยคือ การออกแบบเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่มีประสิทธิผล นั่นคือ สามารถสร้างแรงจูงใจให้ประเทศต่างๆ และผู้เล่นในตลาดทุกฝ่ายตกลงจับมือกันแก้ปัญหา ที่ผ่านมา เศรษฐศาสตร์ของนโยบายภาวะสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงให้บทเรียนกับเรา 3 ประการ
ประการแรก การเพิ่ม “ราคา” ของคาร์บอนเป็นเงื่อนไขพื้นฐานที่จำเป็นต่อการลงมือใช้นโยบายต่างๆ ในทางที่จะทำให้เรามีทางเลือกและเข้าถึงผู้มีอำนาจตัดสินใจจำนวนมากในทุกพื้นที่และทุกภาคส่วน
ประการที่สอง ทุกประเทศจะต้องมีส่วนร่วมในมาตรการที่เป็นมาตรฐานสากล สอดคล้องและบังคับใช้ได้ทั่วโลก
บทเรียนประการสุดท้ายคือ ระบบกำหนดเพดานและให้ค้าคาร์บอน (cap-and-trade) ที่อยู่ในพิธีสารเกียวโตนั้นได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่าเป็นกลไกที่ไม่เหมาะสม กลไกนี้ทำให้รัฐสูญเสียรายได้อันมีค่า จำนวนประเทศที่เข้าร่วมอยู่ในระดับต่ำ ทำให้ราคาผันผวน และเปิดโอกาสให้นักเก็งกำไรเข้ามาฉวยโอกาสทำกำไร (รวมทั้งนายทุนที่กว้านซื้อที่ดินไปปลูกป่าพืชเชิงเดี่ยวเพื่อขายคาร์บอนเครดิต ทำให้ชาวบ้านผู้ไร้ที่ดินทำกินประสบความเดือดร้อนมากกว่าเก่า) ยังไม่นับปัญหา “จริยวิบัติ” (moral hazard) คือคนปล่อยคาร์บอนไม่มุ่งลดการปล่อยคาร์บอนของตัวเองลงอย่างจริงจัง เพราะคิดว่าเดี๋ยวก็ไปหาซื้อเอาในตลาดคาร์บอนเครดิตได้
นอร์ดเฮาส์มองว่าเป็นไปไม่ได้ที่โมเดลของพิธีสารเกียวโตจะช่วยให้เราสามารถบรรลุเป้าการลดคาร์บอนได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เขาเสนอว่าภาษีคาร์บอนที่จัดเก็บเป็นมาตรฐานเดียวกันทั่วโลกน่าจะเป็นกลไกที่ดีกว่ากันมาก
การเพิ่มราคาตลาดของคาร์บอนจะสร้างแรงจูงใจอย่างมหาศาลให้ทุกฝ่ายลดการปล่อยคาร์บอนโดย 4 ช่องทางด้วยกัน ช่องแรก ราคาคาร์บอนส่งสัญญาณให้ผู้บริโภครับรู้ว่าสินค้าและบริการใดปล่อยคาร์บอนสูง และเมื่อของเหล่านั้นมีราคาแพงขึ้น ผู้บริโภคก็จะใช้มันน้อยลง ช่องที่สอง ราคาคาร์บอนส่งสัญญาณให้ผู้ผลิตรู้ว่าปัจจัยการผลิตชนิดใดบ้างใช้คาร์บอนมากกว่า (เช่น การผลิตไฟฟ้าจากถ่านหิน) และปัจจัยชนิดใดใช้น้อยกว่าหรือไม่ใช้เลย (เช่น การผลิตไฟฟ้าจากพลังงานลม) ผู้ผลิตจะมีแรงจูงใจที่จะย้ายไปใช้เทคโนโลยีคาร์บอนต่ำเพราะมันถูกกว่า ช่องที่สาม ราคาคาร์บอนที่ค่อนข้างสูงจะส่งสัญญาณตลาดและสร้างแรงจูงใจทางการเงินให้นักประดิษฐ์และนักนวัตกรรมพัฒนาและวางตลาดสินค้าและกระบวนการคาร์บอนต่ำ ซึ่งในที่สุดจะสามารถทดแทนเทคโนโลยีที่ใช้คาร์บอนสูงในปัจจุบันได้
ช่องทางที่สี่ซึ่งเป็นช่องที่แยบยลที่สุดคือ การตั้งราคาคาร์บอนจะช่วยประหยัดข้อมูลที่ผู้เล่นในตลาดจำเป็นต้องใช้ในการทำสามเรื่องที่กล่าวไปข้างต้น แน่นอนว่าการตั้งราคานี้ไม่ใช่แก้วสารพัดนึกที่จะแก้ปัญหาได้ทั้งหมด ผลกระทบภายนอก (externalities) และความบกพร่องของตลาด (imperfections) ในตลาดพลังงานและตลาดอื่นๆ จะยังคงมีอยู่ แต่ถ้าเราไม่มีสัญญาณจากราคาที่ชัดเจน การตัดสินใจจำนวนมากที่จำเป็นก็ไม่อาจเกิดได้อย่างทันท่วงที
นอร์ดเฮาส์ยอมรับว่า จุดอ่อนของภาษีคาร์บอนคือ มันไม่ได้นำเศรษฐกิจโลกไปสู่เป้าหมายอะไรที่ชัดเจน เช่น “ความเข้มข้นของคาร์บอนในชั้นบรรยากาศต้องไม่เกิน 350 ส่วนต่อล้านส่วนภายในปี 2020” หรือ “อุณหภูมิเฉลี่ยต้องเพิ่มไม่เกิน 2 องศาภายในปี 2020” และดังนั้น บางคนจึงมองว่าภาษีคาร์บอนจะต้อง ‘ผูก’ เข้ากับเป้าหมายเชิงปริมาณถ้าจะให้มันได้ผล แต่นอร์ดเฮาส์เตือนว่า ตัวเลขเหล่านี้ยังมีความไม่แน่นอนสูง ปัจจุบันเรายังไม่รู้ว่าการปล่อยก๊าซระดับใดแน่ที่จะนำไปสู่จุดที่จะเกิดหายนะอย่างไม่มีวันหวนคืน ถ้าใช้ตัวเลข เราอาจจะตั้งเป้าไว้สูงเกินไปหรือต่ำเกินไป ทำให้ตั้งขีดจำกัดไว้เข้มงวด (และแพง) เกินไปหรือหละหลวมเกินไป นอกจากนี้ การตั้งเพดานบังคับก็จะยิ่งทำให้ประเทศต่างๆ ขาดแรงจูงใจที่จะร่วมลงนามในกติกาโลก เพราะไม่อยากผูกมัดตัวเองหรือกลัวว่าเสียเปรียบประเทศอื่น และตราบใดที่ประเทศส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วย ไม่ว่าวิธีแก้ปัญหาจะดีบนกระดาษเพียงใด ก็นำไปใช้จริงไม่ได้ เพราะเรื่องนี้เป็นปัญหาใหญ่ที่ต้องให้ทุกประเทศจับมือกัน
นอร์ดเฮาส์บอกว่า การเก็บภาษีคาร์บอน (ที่ไม่กำหนดเพดานการปล่อยคาร์บอน) เป็นวิธี “ฉันมิตร” ที่จะชักจูงให้ประเทศต่างๆ เข้าร่วมมากกว่าระบบของพิธีสารเกียวโต ปัจจัยสำคัญแห่งความสำเร็จของภาษีนี้คือ “ราคา” ของมันต้องถูกกำหนดเป็นมาตรฐานเดียวกันทั่วโลก ไม่มีธุรกิจหรือภาคส่วนที่ได้รับการยกเว้น และต้องกำหนดระยะเวลาการบังคับใช้ที่ชัดเจน
ระบบที่นอร์ดเฮาส์เสนอคือระบบที่ผสมระหว่างการใช้ปริมาณและราคาเป็นตัวตั้ง เขาเรียกระบบนี้ว่า “ระบบกำหนดเพดานและเก็บภาษี” (cap-and-tax) ยกตัวอย่างเช่น รัฐอาจใช้ระบบ cap-and-trade แบบเดิม ควบคู่ไปกับการเก็บภาษีคาร์บอนขั้นต่ำและ “วาลว์ปลอดภัย” (safety valve) ที่ให้บริษัทซื้อได้ในราคาแพงขึ้น เช่น รัฐอาจกำหนดภาษีไว้ที่ 30 เหรียญต่อตันคาร์บอน และให้บริษัทซื้อ “ใบอนุญาต” ส่วนเกินได้ในราคาที่แพงขึ้นร้อยละ 50 วิธีนี้จะสร้างแรงจูงใจให้ทุกฝ่ายเปลี่ยนพฤติกรรมให้สอดคล้องกับ “ต้นทุน” ที่เพิ่มขึ้น และถ้าทุกฝ่ายมีแรงจูงใจไปในทางเดียวกัน เราก็จะเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำได้ก่อนที่จะสายเกินแก้
พิมพ์หน้านี้